实行依法治国，前提和基础是立法。1983年6月，在第六届全国人民代表大会第一次会议和中国人民政治协商会议第六届全国委员会第一次会议期间，“两会”代表委员提交了《关于起草新闻法和出版法的议案》。随着议案的提出，各个方面要求制定新闻法、出版法的呼声逐渐高涨。1985年3月11日，中共中央书记处决定，由中宣部牵头，着手起草制定出版法。从1985年3月到1986年9月间，中宣部三易其稿，并于1986年11月将文稿移交国家出版局处理。1987年3月9日，中共中央书记处决定，由主管宣传思想工作的中共中央政治局委员胡乔木同志负责新闻法、出版法的起草工作。胡乔木同志分别于 1987年3月17日、19日、31日先后三次召集中宣部和新闻出版署讨论新闻法、出版法的起草工作，并向中央呈送了《关于出版法的情况的报告》，提出“出版法范围不仅限于图书和期刊，可以扩大到报纸(也是一种出版物) 和音像出版物”。

1987年5月8日，新闻出版署请示中共中央政治局常委胡启立、中共中央政治局委员胡乔木、中共中央书记处书记邓力群和中宣部部长王忍之等同志，拟把报纸作为出版物的一种，列入出版法之中。后经新闻出版署说明、胡启立批示、国务院法制局征询意见和全国人大常委会秘书长王汉斌批示，决定新闻与出版分别立法。据此，新闻出版署分别成立了新闻法和出版法起草小组。1988年2月10日、7月16日和1989年3月13日、5月17日，中央宣传思想工作领导小组先后召开四次会议，审议了《中华人民共和国出版法(送审稿)》，并同意由新闻出版署按立法程序将其报送国务院审议后，提交全国人大常委会审议。1994年8月，国务院法制工作领导小组办公室在广泛征求各方意见、反复修改论证的基础上，形成《中华人民共和国出版法(草案)》［以下简称《出版法(草案)》］，于1994年9月20日提交国务院第25次常务会议审议。会议原则通过《出版法(草案)》，并确定经进一步修改后，再提交全国人大常委会审议。1994年10月21日至27日，第八届全国人大常委会第十次会议在审议《出版法(草案)》时，由于对出版自由的表述和公民办出版等条款产生分歧且意见难以统一，未付表决。在以后举行的常委会上，《出版法(草案)》也未再被提交审议。

由于《出版法(草案)》在人大常委会迟迟得不到审议，而出版业又迫切需要出版法规予以规范，1996年9月，国务院办公厅向全国人大常委会提请撤回《出版法(草案)》的议案，并出台出版管理的行政法规，待条件成熟时再将其上升为法律。随后，根据立法权限，国务院将《出版法(草案)》作了适当调整，改称《出版管理条例》，于1997年1月2日以国务院第210号令的形式颁布，并自1997年2月1日起实施。《出版管理条例》(1997版)［以下简称《条例》(1997版)］首次以国务院法规的形式确定了我国新闻出版业的基本构成和基本范畴，即出版活动和出版物。出版活动包括出版物的出版、印刷或者复制、发行；出版物为报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等。《条例》(1997版) 还明确了出版单位设立与管理、出版物的出版、出版物的印刷或复制和发行、保障与资助、法律责任等条款。作为中华人民共和国成立以来第一部比较系统全面的出版行政法规，在《出版法》尚未出台的情况下，《条例》(1997版) 起着出版管理基本法律规范的作用，是出版活动和出版管理的基本准绳和重要遵循。