涉及公民出版自由的另一个问题，是公民能否创办出版单位。《出版管理条例》第十二条规定: “设立出版单位，由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门提出申请； 省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门审核同意后，报国务院出版行政主管部门审批。”

根据法律所规定的条件和程序的不同，世界各国对创办出版单位大体实行两种制度: 即登记制和审批制。实行登记制的国家对设立出版单位控制较为宽松，个人或组织只要符合资金、场所等一定条件并到登记机关履行登记手续，便可以设立出版单位，从事出版活动。实行审批制的国家对出版单位的设立控制比较严格，要求必须具备许多条件，并且必须履行法定的申请、批准手续，经过主管的行政机关审查批准，方可设立出版单位，从事出版活动。

中华人民共和国成立后，我国一直实行的是设立出版单位审批制，各个时期审批主体也不尽相同。1978年4月12日，在国务院批转国家计委等部门《关于开展节约纸张工作的报告》中提出，“今后，建立出版社要经国家出版局研究同意，报党中央宣传部批准”；“出版全国性的社会科学、文艺、体育以及工、青、妇等群众教育期刊要经党中央宣传部批准; 出版全国性的自然科学和医药卫生期刊要经国家科委批准； 地方性期刊要经省、自治区、直辖市党委批准。经批准出版的刊物，都要报国家出版局和省、市、自治区出版行政机关备案”。1982年7月21日，中宣部又印发《关于改变期刊审批办法的通知》，其中规定: 创办哲学、社会科学类期刊由文化部审批； 自然科学类期刊，统由国家科委审批；解放军系统创办期刊，统由总政治部审批；地方出版的期刊仍由各省、市、自治区党委审批。所有新办期刊，都要向中宣部备案。同年10月4日，经中宣部批准，文化部也发布《审批期刊实施办法》，规定中央有关部门、国务院有关部委和全国性群众团体及其所属单位申请创办哲学、社会科学类期刊统由文化部审批，并向中宣部备案。《出版管理条例》将这一系列关于设立出版单位审批的政策文件以国务院法规的形式固定了下来，明确设立出版单位须报国务院出版行政主管部门审批。

之所以实行设立出版单位审批制，与我国各个阶段的发展条件和社会现实有着密切的联系。就目前来看，我国还处于改革与转型时期，经济、政治、文化、社会的发展还处于不断完善的过程中，它的设置能够保证公民政治参与水平与政治制度建设的相协调。但从长远来看，随着我国经济发展和社会全面进步，政治文明建设的积极推进，公民创办出版单位的条件将会逐步成熟。